Det som gjør Portugal spesiell er strafferettslige sanksjoner mot brukerne har blitt erstattet med et helhetlig system bygget opp rundt helse og sosial velferd. Alle foto: Arnt Jensvoll

Portugals narkotikapolitikk: Ny internasjonal modell?

Ingen reiser begeistret til Norge for å studere norsk narkotikapolitikk.

Flertallet på Stortinget stiller seg bak en politikk som kriminaliserer helt ned på brukernivå. Men ledende aviser etterspør en ny narkotikapolitisk kurs hvor avkriminalisering, heroinassistert behandling og røykerom er stikkord. At dette kommer opp er ikke til å undres over så lenge Norge ligger øverst på statistikken over narkotikarelaterte dødsfall.

Mens legalisering av kannabis er nytt i vestlige land, er ikke å kriminalisere narkotikabruk gammelt nytt. Portugal fremheves for landets avkriminaliseringsmodell, mens land som Italia og Spania aldri har kriminalisert bruk av narkotika.

Delegasjoner fra hele verden reiser til Portugal for å studere deres modell. Avkriminaliseringen av bruk av narkotika er blitt selve symbolet på denne modellen, men det er bare en del av bildet. For debattens skyld er det viktig å få med seg hvilke tiltak Portugal inkluderer i tillegg til avkriminaliseringen, og om dette eller deler av dette, kan være overførbart til norske forhold. Usikkerhetsfaktorer som for eksempel kulturelle forskjeller, gjør resultatene uforutsigbare, men som situasjonen er bør vi kanskje tenke nytt og gjøre noe med grunnmuren før vi flikker på huset.

Portugal har fortsatt masse problemer relatert til stoffbruk, men avkriminalisering øker muligheten for en human og pragmatisk tilnærming basert på kunnskap.

Fra straff til helse

Som første land i Europa avkriminaliserte Portugal all bruk av narkotiske stoffer i 2001, samtidig som det juridiske ansvaret for bruk av narkotiske stoffer ble flyttet fra straffelovgivningen til helse- og sosialsektoren. Bruk ble unntatt strafferettslig forfølgelse og definert inn under helse- og sosialpolitikken.

Avkriminaliseringsloven kom ikke over natten, heller som et resultat av en utvikling som bør ses i en historisk sammenheng. Portugal bygget sin narkotikapolitikk på rammeverket fra den internasjonale opiumkonvensjonen av 1920. Etter Salazar-regimets fall i 1974 ratifiserte landet FN-konvensjonene av 1961, 1971 og senere 1988, som internasjonal narkotikalovgivning er bygget på.

At avhengighet ikke skulle straffes, men møtes med helse- og sosialhjelp, ble tidlig fremhevet. I 1976 ble en avkriminalisering av narkotikabruk nevnt i forordet til en lovtekst. I 1983 ble det slått fast at narkotikabrukere/avhengige skulle få status som pasienter med helse- og sosialfaglige behov, og at det primært skulle tilbys behandling fremfor straff. Dette var det første progressive steg mot en narkotikapolitikk som prioriterte tidlig intervensjon og behandling fremfor straff. I 1993 fulgte en ny lov som slår fast at "sanksjoner mot og straff for narkotikabruk er et ‘kvasisymbolsk’ tiltak designet til å oppfordre brukere og avhengige til ikke å oppsøke hjelp og behandling".

Portugal har i dag et omfattende oppsøkende arbeid i rusmiljøer.

Enestående i Europa

Portugals helhetlige avkriminaliseringsmodell har inntil nylig vært enestående i Europa selv om ikke alle land straffeforfølger brukere.

Årsaken til at spesielt Portugal fremheves som landet som har avkriminalisert bruk av narkotika, kan være at landet har erstattet strafferettslige sanksjoner mot brukerne med et helhetlig system bygget opp rundt helse og sosial velferd. At det er mer enn femten år siden loven trådte i kraft, gjør det også mulig å forske på og evaluere modellen. At modellen har overlevd ulike politiske regimer er et tegn på at den er innarbeidet og anerkjent på nasjonalt plan.

I november 2000, i en tid med økende problematisk bruk der hovedsakelig injisering av heroin førte med seg et høyt antall overdosedødsfall, drastisk økning av hiv/aids, tuberkulose og hepatitt B og C, avkriminaliserte Portugal all bruk av narkotiske stoffer. Portugal hadde da alarmerende høy forekomst av aids blant sprøytebrukere, og stor økning av overdosedødsfall med en topp på 369 tilfeller på ett år.

På det verste var antallet heroinavhengige antatt å være så mange som 100 000 mennesker; én prosent av Portugals befolkning. Landet hadde Europas største narkotikascene med opptil 5–6000 kjøpere og selgere daglig. Dette til tross for at Portugal i europeisk sammenheng har vært og er et lavprevalensland. Livstidsprevalensen på kannabis var i 2001 7,6 prosent, til sammenligning viste tilsvarende måling i Norge i 1999 15,3 prosent (tall registrert av EMCDDA).

CDT – nemda

Grunnlaget for og strategien bak den portugisiske avkriminaliseringen ble utarbeidet av en ekspertkomité nedsatt av regjeringen i 1998. Den hadde ni medlemmer, hvorav syv med faglig bakgrunn på rus og avhengighet. Deres mandat var «...to finally adopt a genuine national strategy in the fight against drugs, along the lines of those that have been adopted in other countries».

I oktober samme år ble den portugisiske narkotikastrategien overlevert regjeringen og inkorporert i sin helhet i lovverket. Komiteen definerer den portugisiske avkriminaliseringen som «A case of replacing the prohibition as a criminal offence, with the prohibition as a more appropriate administrative sanction». Forenklet kan en trekke paralleller til trafikken; det er klare grenser for når trafikkovertredelser møtes med administrative sanksjoner som advarsler og bøter, og når de faller inn under straffeloven.

Den portugisiske avkriminaliseringen flyttet ansvaret for narkotikabruk fra justis- til helse- og sosialsektoren, og fikk også frigjort ressurser ved en dramatisk reduksjon av personer arrestert for narkotikarelaterte forbrytelser, fra 14 000 personer i 2000, til 5500–6000 pr. år etter at loven trådte i kraft.

Bruk av narkotiske stoffer er altså ikke lovlig, men det møtes med administrative sanksjoner, ikke straff. Loven definerer klart hvilken mengde av de ulike stoffene som faller inn under besittelse for personlig bruk, ikke straffbart, og hva som defineres som trafficking, straffbart. Mengden defineres i dagsdoser, og opptil ti dagsdoser faller inn under avkriminaliseringsloven.

Her er det likhet for loven, det er ikke opp til politiet eller andre myndigheter å vurdere hvem som skal til behandling og hvem som skal straffeforfølges. Men det er politiet som anholder narkotikabrukerne, og i henhold til loven henvises de til nærmeste CDT (The Portuguese Commission for the Dissuasion of Drug Addiction, et tverrfaglig nemndbasert organ for forvaltning av avkriminaliseringen) så lenge mengden narkotika ikke overstiger ti dagers bruk.

Den anholdte må møte opp på nærmeste CDT innen 72 timer. Her blir han/hun registrert og møtt av et teknisk team bestående av tre personer; én sosiolog/sosialarbeider, én jurist og én psykolog. De intervjuer ham og kartlegger brukermønsteret. På bakgrunn av dette treffes en beslutning som oftest medfører informasjon, advarsel og eventuelt tilbud om behandling, arbeidstiltak, studieveiledning etc. Vanligvis, og første gang, gis det ikke bøter. Varigheten av møtet med brukeren er rundt en time.

Det er totalt 22 CDT’er i Portugal, som også inkluderer Madeira og Azorene.

De mobile helseteamene er tverrfaglig, og i tillegg til utdeling av metadon behandles brukerne for infeksjoner som blant annet hiv og hepatitt.

Helhetlig tilnærming

Det nasjonale ansvaret for Portugals ruspolitikk ligger under SICAD (General-Directorate for Intervention on Addictive Behaviours and Dependencies) og ledes av João Goulão, som også var et av medlemmene i Den portugisiske narkotikastrategikomiteen.

Ifølge ham er det ikke type rusmiddel som bør være fokus, men heller å definere hvilken utfordring brukeren har i møte med rusmiddelet, uavhengig om det er lovlige rusmidler som alkohol og reseptbelagte medikamenter, eller ulovlige opiater og kannabis.

CDTs oppgave er å finne ut av brukermønsteret og så tidlig som mulig bryte med det Goulão kaller brukerens ruskarriere, samtidig som det anerkjennes at tilbakefall er en del av avhengighetens natur. En bruker som har et problematisk forhold til alkohol vil kunne ha behov for behandling og hjelp, mens en bruker som har et uproblematisk forhold til kannabis eller andre narkotiske stoffer, ikke nødvendigvis vil ha behov for hjelp. Er forholdet til rusmiddelet, uansett lovlig eller ulovlig, problematisk, har CDT ansvaret for å utrede problemet og finne det mest egnede tilbudet.

Goulão er tydelig på at en avkriminalisering i seg selv ikke er nok; det må følges opp av et helhetlig, ivaretagende system med tidlig intervensjon, skadereduksjon og et omfattende, oppsøkende arbeid innenfor rusmiljøene.

Samtidig understreker Goulão at avkriminaliseringen er nødvendig for å fjerne hindringer mot effektive tiltak. Når ny erfaring og kunnskap åpner for nye og egnede behandlingsformer, eller at ny virkelighet krever nye løsninger, vil dette bli vurdert på et faglig og kunnskapsbasert grunnlag. At brukerne ikke er kriminalisert og derigjennom støtt ut av samfunnet, gjør det mulig å ta i bruk egnede behandlingsformer uten å gå veien om opphetede politiske diskusjoner der det sås tvil om de moralske aspekter ved tiltakene.

Internasjonal interesse 

Den portugisiske narkotikapolitikken var ikke spesielt kjent før 2009. Da kom den såkalte Cato-rapporten, «Drug Decriminalization in Portugal: Lessons for Creating Fair and Successful Drug Policies», skrevet av den etter hvert kjente journalisten Glenn Greenwald.

Rapporten fremstiller den portugisiske modellen som en suksess, og den har hatt avgjørende betydning for den enorme internasjonale oppmerksomheten. Modellen er blitt en eksportvare; den reiser, lånes, oversettes og noen ganger implementeres. Dette kan ha mange årsaker; det kan være fristende å forsyne seg av en ferdig pakke suksessrik narkotikapolitikk.

Mange land både i og utenfor Europa, viser interesse, blant andre Norge som gjennom Stoltenbergutvalgets Rapport om narkotika henviste direkte til den portugisiske modellen. Sist ut er Malta, som inspirert av Portugal avkriminaliserte narkotikabruk. Der blir brukeren møtt av en kommisjon og ilegges administrative sanksjoner.

Statistiske ytterpunkter

Norge har en årelang tradisjon for å toppe den europeiske statistikken over overdosedødsfall. Vi har lenge hatt svært høye tall; de har vært noe nedadgående, men fra 2014 viser de igjen en oppgang (266 overdosedødsfall).

Siste tall fra Portugal stammer fra 2012. Da døde totalt 16 personer som følge av overdose, en oppgang fra 2011 da ti døde av overdose i en befolkning på i overkant av ti millioner, det dobbelte av Norges.

I Europa er gjennomsnittet rundt 17 overdosedødsfall pr. million innbyggere. Til sammenligning dør rundt 70 personer pr. million i Norge hvert år. Portugal ligger på den andre siden av skalaen med rundt tre døde pr. million i 2012.

Til tross for en narkotikapolitisk modell under stadig tilpasning og forbedring, fremstiller motstanderne den portugisiske modellen som lettvint og uegnet for norske forhold. Det vises gjerne til den lave prevalensen i den norske befolkningen, og æren for den lave prevalensen tilskrives det at narkotikabruk er straffbart. Men Portugal har i likhet med Norge historisk lav prevalens på narkotikabruk, og det er hovedsakelig kannabis som brukes, bruk som i liten grad er problematisk hverken for brukeren selv eller samfunnet.

Snarvei til suksess?

I den senere tid blir Portugals modell også brukt av dem som ønsker å videreføre kriminaliseringslinjen. Skadereduksjon og alternativer til straff fremheves som Portugals suksessfaktorer, og det argumenteres for å få til suksessfaktorene uten å gå veien om selve lovendringen, altså uten å avkriminalisere bruk. Det fryktes at avkriminalisering vil signalisere at narkotika er akseptert av samfunnet, og at denne ufarliggjøringen vil medføre økt bruk og avhengighet. Dette er bærende elementer i argumentasjonen for å opprettholde et lovforbud for all befatning med narkotiske stoffer.

Den norske helseministeren og de som støtter hovedlinjene i dagens politikk, ønsker å forbedre allerede eksisterende tiltak, jobbe forebyggende og skadereduserende. Forslag om å tilby heroinassistert behandling, opprette røykerom for heroin eller å avkriminalisere bruk, møtes med at det vil sende ut feil signaler og hjelpe for få.

De siste fyndord fra den offentlige debatt om narkotika i Norge, er «å straffe smart», og «straff som virker». Samtidig gjentas maksimen om at syke rusavhengige skal hjelpes.

Bak vår narkotikapolitikk ligger et mål om at den skal virke. Få politikere stiller spørsmål ved mindre målbare verdier som ivaretagelse av brukernes verdighet. Spørsmålet om hvor verdig det er å behandle narkotikabrukere, syke og avhengige mennesker som kriminelle, kunne også stått på dagsordenen.

Helseministeren og flertallet av rikspolitikerne er enige om at det er helsehjelp og sosialfaglige tiltak som skal til, men holder fast på at brukerne skal behandles og kvalifiseres av politiet før de eventuelt overlates til helsepersonell. Kobling mellom straff og behandling kommer også til syne i Alternativer til straff for mindre alvorlige narkotikaforbrytelser og Narkotikaprogram med domstolskontroll hvor det er henholdsvis politi og domstolene som avgjør hvorvidt en bruker skal straffeforfølges normalt eller tilbys hjelp og behandling. Domstolkontrollen innebærer da at brukere som oppfyller vilkårene, kan dømmes til behandling.

Men avhengig er ikke noe man velger å være. Den syke kan ikke dømmes ut av avhengighet, det ligger i avhengighetens natur. En avkriminalisering vil øke muligheten for en human og pragmatisk tilnærming basert på kunnskap. Det vil også bidra til å gi brukerne verdighet og dermed redusere samfunnets skam: Det er vi som behandler hjelpetrengende som kriminelle.

På den andre siden blir avkriminalisering, ofte med henvisning til den portugisiske modellen, fremstilt som "the magic bullet" innen rusproblematikken. De reformvennlige fokuserer på human behandling av «de narkomane». De peker på de menneskelige konsekvensene av forbudspolitikken og viser til at krigen mot narkotika ikke har løst noen problemer; omsetningen, kriminaliteten som følger av narkotikahandelen, skadelig bruk, overdosedødsfall; alt er økende eller stabilt høyt.

Erfaringene fra Portugal viser oss at det er politikken like mye som rusmidlene, som tar livet av mennesker.

Situasjonen i dag   

Hvilke erfaringer har man høstet etter over 15 år med den portugisiske modellen? Er den overførbar til norske forhold? Det er ulike oppfatninger om hvorvidt den portugisiske narkotikapolitikken er en suksess eller en katastrofe. Det er vanskelig å skille den nasjonale narkotikasituasjonen fra den generelle utviklingen i Europa. Mange av trendene i Portugal ses også i andre land, og det er heller ikke slik at Portugal har løst sine narkotikaproblemer én gang for alle. Landet har fremdeles utfordringer med problematisk bruk (i hovedsak injisering av heroin), hiv/aids, hepatitt og tuberkulose, men mange av de problematiske brukerne er aldrende, og de negative trendene nedadgående. Den portugisiske erfaringen viser at avkriminalisering av bruk ikke automatisk fører til en økning av bruken av narkotika. Det er en antatt «sannhet» at andelen i et samfunn som bruker narkotiske stoffer, hovedsakelig kannabis, gjenspeiler andelen av problematisk bruk, at de milde stoffene er et springbrett til de sterkere. Portugal er fremdeles et lavprevalensland, samtidig som overdosedødsfallene er kraftig redusert.

Noe av den viktigste lærdommen av den portugisiske modellen, er at å ta vekk straffeaspektet og gi brukere verdighet og hjelp, hverken signaliserer dårlig moral eller at «narkotikaen slippes løs». Dette vil samtidig gi et riktigere signal til samfunnet; vi anerkjenner at bruk ikke er en kriminell handling, og at avhengighet er en sykdom, og konsentrerer oss om å hjelpe dem som lider under sin sykdom.

Avkriminalisering fjerner hindringer

Avkriminalisering av bruk av narkotiske stoffer medfører i seg selv ikke annet enn å fjerne strafferettslige sanksjoner mot brukerne. Utover det endrer det ikke vilkårene for brukerne uten at det i tillegg kommer målrettede tiltak som integrering, oppsøkende arbeid og skadereduksjon.

I et land hvor signaleffekten er viktigste argument for å beholde straffeaspektet som det er i Norge, må det antas å være store samfunnsgrupper som venter på «signalet». Erfaringene fra Portugal viser at avkriminalisering i seg selv ikke sender ut signaler som fører til høyere forbruk av noe narkotikum, heller ikke kannabis. De samme erfaringene viser også at å avkriminalisere alle stoffer, også heroin, ikke har noen negativ effekt på heroinrelaterte problemer.

Erfaringene fra Portugal viser oss at det er politikken like mye som rusmidlene, som tar livet av mennesker. Ekstra tragisk blir det at politikken er formet av gode, moralske intensjoner, mens kunnskap er satt til side. Kriminalisering gjør at narkotikabrukerne søker å unngå politiet, og kan derved gå glipp av den oppfølgning de kunne ha nytt godt av. Den moralske fordømmelsen som følger av kriminaliseringen, forplanter seg helt inn i behandlingsapparatet. En avkriminalisering virker inkluderende på den måten at brukerne unngår ytterligere marginalisering.

De narkotikapolitiske reformene i Portugal viser at det tar tid, men at det er mulig å endre måten vi tenker om og behandler de svakeste i samfunnet på. Norge bør lytte – det er ingen som reiser begeistret til Norge for å studere vår narkotikapolitikk.

 

 

 

 


Kommentarer til artikkelen

Legg til ny kommentar:
  • Vis respekt for andre lesere og omtalte personer. Kommentaren kan være inntil 1000 tegn.

iconSkriv ut
iconTips en venn
Annonse